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    專家睿見

    70年中國教育政策演變的基本路線和宏觀模式

    發布時間:2019-11-05 作者:孫霄兵 來源:中國教師報

    新中國成立70年,我國教育政策發展經曆了哪些階段?呈現什麽樣的發展規律?今後的走向如何?本期邀請教育部政策法規司原司長、中國教育發展戰略學會執行會長孫宵兵撰寫文章,梳理和分析政策演變的曆程及模式。

    總體來看,新中國成立70年來,我國教育政策發展具有三個特點,即教育政策的國家性、地方性和社會性;教育政策發展形成三個規律,即基本保障規律、素質教育規律、人民中心規律;教育政策發展貫穿三個要素,即自主性、協調性、開放性;教育政策發展呈現三個導向,即個體化、優質化、國際化。

    70年教育政策發展的三個特點

    从逻辑和历史角度结合来讲,新中国教育政策的第一个特点是国家性。教育政策的国家性更集中地体现在1949-1985年间。我们的教育政策是把全国作为一个整体来对待,由中央政府统一制定全国教育政策,管理、发展和改革教育。有人认为国家性没有什么特点,但我认为这恰恰是我国最大的特点,也是中国与美国以及许多西方国家最大的不同。国家教育政策的国家性,是把全国看成一个整体,把56个民族和960万平方公里看成一个整体,把大中小学、幼儿园、職業教育等作为一个整体,把中央和地方看成一个整体并以中央为主,这与美国形成了鲜明对比,也是我们的优势所在。按照美国宪法规定,美国的教育联邦政府是不管教育的,学校都由地方政府举办,从这个角度讲,美国没有联邦教育政策,没有国家教育。美国的大中小学、幼儿园、職業教育、特殊教育等都不是联邦政府举办的,而是地方政府举办的。美国教育的特点是非国家性、非联邦性、非全国性,各地教育各唱各的调,各打各的鼓,效果是不好的。美国宪法作出不举办联邦教育的规定后,政府和学界都感到后悔,国民也觉得这样的教育是不完善的。

    我們教育政策的國家性,強調“全國一盤棋”是從新中國成立之後開始的,1949年我國通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》明確提出“培養國家建設人才”。

    1985年,《中共中央关于教育体制改革的决定》文件出台,现在看来总体起到了积极作用,应给予正面评价,但在国家性方面有所削弱,如规定了基礎教育的责任在地方,中央不管基礎教育,地方实行省县分级管理。后来,我们修订《义务教育法》,对有些方面进行完善。

    回顧過去,中央不給錢如何辦教育?這就形成了嚴重的後果:地方經費不足,大規模普遍拖欠教師工資,中小學缺乏公用經費、缺乏粉筆、缺乏電燈、缺乏飲水的現象時有發生。

    一直到2006年,我國教育的國家性特點又得以恢複,全國大面積普遍存在的拖欠教師工資問題得以解決。農村中小學幼兒園缺乏電燈、桌椅板凳、粉筆、飲水等現象和普遍拖欠教師工資的情況得到根本性改善。有人一說教育的國家性就認爲是中央集權,是不對的。如果國家不管教育,後果難以想象。

    可以看到,我國教育在新時代繼續發展。2010年,中共中央、國務院頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》明確了教育的財政性投入與GDP挂鈎。目前,教育的財政性投入是唯一與GDP挂鈎的。黨的十九大提出教育的優先發展戰略,我們也可以看到,在所有的事業政策當中,教育是唯一優先發展的。2018年全國財政對教育投入了3.70萬億元以上的資金,占GDP的4.11%,覆蓋到所有學校。

    第二个特点是教育政策的地方性,主要体现在1985-2006年。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》出台后,地方制定自己的教育政策、安排自己的教育财政。东部好一些,中部困难,西部更困难。地方政府想办法解决财政问题和管理问题。地方性的好处是尽最大力量调动地方办教育的积极性,人民群体对教育提供了帮助和支持。2006年随着新一轮《义务教育法》实施,改变了基礎教育地方为主的局面。国家统一负责全国义务教育的费用,由中央为主拨付。法律规定“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担,省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制”。中西部义务教育经费以国家为主,西部地区财政部负担义务教育经费的80%;中部地区财政部负担义务教育经费的50%;东部地区由地方政府负担。义务教育阶段实行免费教育政策,同时实施“两免一补”,连片困难地区学生还有午餐补助,这样的补助政策已经进行了大约10年。每人每天的午餐补贴从3元涨到4元,每个学生每天能吃到一个以上的鸡蛋。他们的身高发生了很大变化,生均增长7厘米。

    第三個特點是教育政策的社會性,主要體現在2006-2019年。國家開展多元辦學、社會合作辦學、多渠道籌措教育經費,形成了以國家爲主導、地方統籌、全民辦教育的新模式,如中外合作辦學、建立民辦學校等。民辦學校學生現在占比是較大的。在幼兒園,民辦教育占到50%以上,中小學占到20%以上。社會辦教育,與國家主導、地方統籌相結合。

    70年教育政策發展的三大規律

    一是要基本保障教育的發展和改革。全國50萬所學校,包括民辦學校和幼兒園。這些學校和幼兒園要生存下來,不管是國家力量還是社會力量予以保障都極其不易。每年全國共有2.6億多名學生,1600多萬教師,沒有4.6萬多億元的國家和社會投入,教育是難以存續下來的。所以,不要一說教育就是改革,就是追求個性,就是追求創新,基本的規律是要保證教師吃得起飯、學生上得起學,這是教育的基本規律和戰略。

    二是改革開放以來提倡素質教育。學生受教育要著重提高素質,要主動生動活潑的全面發展,不能接受被動的灌輸式教育。全國每所學校、每位教師都要這樣對待學生。

    三是堅持以人民爲中心發展教育。黨的十八大、十九大都強調要辦人民滿意的教育,要以人民爲中心。我們應以人民的好惡爲好惡,以人民的評價爲評價,以人民的公平、均衡、平等爲中心。總之,辦人民滿意的教育就是辦以人民爲中心的教育,不以其他爲中心。

    70年教育政策發展的三個要素

    一是強調教育政策發展的自主性。自1985年起,尤其是1998年以後,《高等教育法》規定了學校依法擁有辦學自主權。省級統籌地方教育財政和管理,在《義務教育法》裏體現得非常充分,這使得學校有了自主權,有了自己發展的意願。特別是高等學校要制定章程,學校章程按照“校內憲法”的精神,保障學校改革發展。按照國家法律法規和中央政策文件,全國中小學也要制定章程。如此,我國學校辦學自主性逐步落到了制度上。

    二是强调教育发展的协调性。一方面强调教育的外部协调政策,教育的发展要与社会协调,高等学校、职业学校要为地方经济社会服务,为人民受教育水平的提高和受教育权利的实现服务,要适应经济社会改革发展的要求。另一方面强调教育的内部协调政策,就是高等教育、職業教育、基礎教育、學前教育和其他方面的教育要进行内部协调,不能各管各的。所以,高考、中考改革要从中学看到大学、从大学看到中学,把教育作为整体看待,强调内部协调、完整统一。

    三是強調教育發展的開放性。教育要對世界開放,對社會開放,對教育內部開放。尤其是中國加入WTO後,實現了教育的全面開放,在“四個教育承諾”中做得很好。比如,允許中外合作辦學,外國學校可以到中國來辦學,前提是要與中國學校合作辦學,不辦獨資學校。今年教育部將試點境外工科大學、職業院校在海南獨立辦學。然而,外國不允許中國的學校去辦學,哪怕是聯合辦學。我們的孔子學院只是一個項目、一個課堂、一個附屬機構,不是一所獨立學校。辦學要承認獨立法人地位,而美國、日本以及歐洲是不會允許孔子學院以獨立法人地位辦學的。與此同時,我國的法律有允許辦營利性學校的政策。修訂後的《民辦教育促進法》規定,社會組織或個人可以依據法律法規和相關規定設立營利性民辦學校,但不得設立實施義務教育的營利性民辦學校。西方的一些營利性學校,是把學校按商業機構來辦,並無相應的教育法律予以規定和保障。與之相比,我國是全國人大立法予以保障的。

    今後教育政策發展的三個導向

    教育逐步進入2020年、2035年、2050年時,要強調:

    教育政策發展的個體化。過去,我們往往把每個學生看成集體中的一分子,沒有把學生看成個體。新時代,我們要強調學生的個體性發展,找到屬于每個學生個體的培養方式、教育方式和發展方式。過去講集體比較多,強調國家化、社會化,今後還必須強調個體化。

    教育政策发展的优质化。过去强调教育的均衡公平,今后强调“公平而有质量的教育”。今后更重要的还有教育政策的优质化,就是说教育政策要服务于教育、学校、教师、学生发展,并且是优质发展,让学生变成优秀的人才、变成优异的人才。高等学校提倡“双一流”,基礎教育、職業教育也要办世界一流学校,如果不强调个性、不强调优质,是无法实现目标的。我们还要办特殊的尖子班,不能全部搞平均化。虽然义务教育阶段不允许办,但是在高中、大学阶段我们可以办。因为,人的才能是不一样的。

    教育政策發展的國際化。教育要國際化,有人不贊成,認爲一提國際化就是西化、美國化。馬克思、恩格斯強調文化的國際化,我們的教育教學方法、教材要在中國共産黨的領導下,在堅持我們的憲法原則下,聚合世界優質資源培養學生,把我們的學生培養成爲國際化優秀人才,爲中國服務,爲“一帶一路”服務,爲建設全世界人類命運共同體服務。如此,中華民族偉大複興的中國夢、人類命運共同體的偉大理想就一定能實現。

    (作者系教育部政策法規司原司長、中國教育發展戰略學會執行會長)

    《中國教師報》2019年11月06日第12版 

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